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[东南亚聚焦]印尼迁都的原因和挑战

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发表于 2019-10-14 10:15:29 | 显示全部楼层 |阅读模式

印度尼西亚总统佐科8月16日公开要求国会批准将首都从雅加达迁至加里曼丹,但没有提及新首都的确切位置。10天后,佐科表示已选定地点。



印尼要迁都已不是新闻。第一任总统苏卡诺提过这个建议,佐科的前任苏哈多和尤多约诺也曾在不同时候提出类似想法。他们只是提出希望,都没有付诸行动,所以印尼人民没有认真看待。

佐科最近在国会的演讲,呼吁国会为促进区域发展及均衡发展而支持迁都计划,这表明他决心要在第二个总统任期(2019年至2024年)推进这个计划,就这一点而言,必须予以认真看待。

首先,总统将需要国会的批准,修正将雅加达定为首都的第10/1964号法律。这项修正有助于确保未来的政府不会放弃迁都计划。

迁都的原因
根据国家发展规划部(Bappenas)的说法,迁都之所以紧迫,主要有两个原因。

首先,它将促进外岛的发展,从而减少爪哇岛与这些地方之间一直存在的区域失衡。爪哇拥有近1亿5000万人口,占印尼总人口的56%。爪哇也贡献最大的经济份额,即占国内生产总值(GDP)的58.5%。雅加达都会区对GDP的贡献为20.8%。尽管以前有过将人口和经济活动重新分配到其他岛屿的政策,例如移民、去中央化和设立经济特区,但爪哇在人口和经济资源方面仍然占高度主导地位。

爪哇的许多地区也面临水资源短缺的问题,尤其是雅加达,高人口密度给有限的水资源带来巨大压力。事实上,这座城市已被列为绝对缺水状态,情况也不会好转。最近发布的《国家中期发展计划的战略环境评估(2019年-2024年)》报告预测,到2040年,整个爪哇将处于绝对缺水状态。因此,政府希望迁都计划能吸引对新地区的投资,促进那里的经济增长,从而促进地区之间的均衡发展。

其次,此举将缓解雅加达面临的压力。雅加达的环境负荷能力有限,无法支撑进一步的人口增长。据印尼统计局的数据,雅加达人口将从2018年的1050万,增加到2040年的1130万人。茂物、德博、坦格朗和勿加泗等邻近地区的人口也将迅速增长。印尼统计局估计,大雅加达地区已有约3300万人口。

现在,在雅加达工作的很大一部分人生活在城市外围地区,导致每日通勤交通量巨大。雅加达汽车数量的迅速增长足以说明这一点。然而,雅加达的基础设施未能跟上步伐。2016年,国家发展规划部和日本国际协力机构(JICA)联合进行的一项研究发现,雅加达的交通拥堵状况全球最严重。这使得雅加达每年损失45亿美元,包括个人失去的生产时间、车辆资源使用效率低下、过度使用燃料、空气污染造成健康不良等等。久而久之,这些问题严重影响生活质量、治理水平及商业效率。交通拥堵也加剧雅加达的空气污染。据估计,城市居民2016年须花费37亿美元用于治疗与空气污染有关的疾病。

一些批评意见认为,提出迁都计划表明政府无力解决雅加达的复杂问题。对此,政府表示迁都并不意味着将忽视雅加达面临的问题。事实上,政府计划在未来10年投资571万亿印尼盾(约400亿美元),对这个超级城市进行现代化改造。雅加达作为金融、商业和贸易中心的核心职能不会受到影响,新首都将成为行政中心。

选址标准和决策
政府宣布迁都计划时,提到了许多标准:一、在地理上,新首都必须位于印尼的中心,以体现空间正义及促进区域发展;二、必须是政府或国有企业持有的土地,以减少投资成本;三、必须远离自然灾害区;四、必须有充足无污染的水源;五、应靠近现有城市;六、社会冲突的风险要低,新首都应是文化开放及包容移民的社会;七、必须优先考虑安全与防御界线。

之前,加里曼丹的几个地点,包括中央和地方政府以及许多专家提议的中加里曼丹省的帕朗卡拉亚(Palangkaraya)和古农马斯(Gunung Mas);南加里曼丹省的马辰(Banjarmasin)、塔纳本布(Tanah Bumbu)和哥打巴鲁(Kotabaru);东加里曼丹省的巴厘巴板(Balikpapan)、三马林达(Samarinda)和武吉苏哈多(Bukit Soeharto),都在选址的考虑名单上。加里曼丹的这些城市被认为(尽管未经证实)在地理上免受自然灾害如陆沉、地震、洪水或海啸的影响。佐科自己访问了中加里曼丹省和东加里曼丹省的两个地点。

在发表全国演讲及在8月16日征询国会许可,并在国家发展规划部研究了土壤结构和经济影响之后,佐科于8月26日决定把新首都设在东加里曼丹省的北佩纳扬巴塞尔(Penajam Paser Utara)和库台卡塔内加拉(Kutai Kartanegara)之间。它靠近巴厘巴板和首府三马林达,这让它可以利用为这两个城市提供服务的现有基础设施。政府预计迁都计划的准备和修法工作在2020年完成,建筑工程将在2021年开始,到2024年(佐科总统任期结束)第一阶段迁都将开始。总体而言,可以预见首都及其功能的完整迁移将花费更长的时间,可能会超过20年。

迁都的挑战
要迁都,佐科需要国会和公众的支持。政府须展开繁重工作,包括为迁都计划准备好法律基础,并制定随后需要的法规。同时,将迁都计划普及化,让公众更好地理解其理由并给予支持,这是政府必须采取的关键且必要的措施。

要赢得新当选国会议员的支持可能相对容易,尤其是总统选举对手普拉博沃已经有条件同意迁都计划之后。他举出的条件包括必须基于可靠和负责任的研究、合理的机会成本,国家的结构性问题如贫困、失业和经济主权仍是优先事务,以及必须考虑到非经济因素如社会和文化问题。

尽管如此,一些国会议员对迁都计划发表了负面看法。

迁都计划的最大挑战可能来自中央政府机构的公务员。印尼发展监测局在8月7日至20日进行的一项调查显示,在1225名中央政府公务员当中,有94.7%拒绝迁都到加里曼丹的计划。他们提到的原因包括担心卫生和教育设施的质量低下,工资不足以维持在新首都的生活。他们大多数人考虑提前退休。对于45岁及以上且服务超过20年的人来说,这是可能的。

一些专家质疑迁都的动机。前环境部长、印度尼西亚大学的恩米尔(Emil Salim)教授认为,政府将首都迁移到其他地方,置雅加达的问题于不顾,是不负责任的行为。环境保护主义者和国际媒体则关切迁都对加里曼丹生物多样性所带来的环境成本。此外,新址主要是沼泽或泥炭地,建立新首都存在风险,也须排干沼泽,可能带来难以承受的成本。

此外,财政限制可能会延后迁都计划的实施。国家发展规划部估计,假设政府须征用4万公顷土地,转移150万人,其中包括国家机构、公务员、警察和军事人员,总成本将达485.2万亿印尼盾(约340亿美元)。

据估计,政府财政预算可满足所需总资金的19%左右。政府将邀请国有企业和私营企业参与融资,以填补缺口。这将通过各种渠道完成,包括交换或出租雅加达的国有资产供私营企业使用。政府还将为国有企业和私营企业进入新领域提供财政激励措施。从表面上看,所有这些融资选择都是可行的。

迁都促进加里曼丹发展
如果将首都迁往加里曼丹的计划得以实现,肯定会促进当地的基础设施建设。土地价格将急剧上涨,许多建筑和基础设施公司将排队等着发展周边环境。专门从事能源、电力、水源、公路、住房、零售和港口的公司将有大量需求,随着人们开始前往加里曼丹研究业务前景,海上和航空运输量也将大大增加。

政府须调整现有的国家和地区空间规划,以配合这项迁都计划。政府也须计算涉及的总体风险,包括社会和环境影响。到目前为止,唯一公开的可行性研究由国家发展规划部进行,未公开的研究结果应该公开给公众讨论,并须由独立第三方进行第二或第三次可行性研究,以弥补不足。

从其他国家的迁都计划可得到的重要教训包括:新首都必须亲民、有高标准的基本设施、房地产价格适中、易于管理且适合步行、生物社会经济多样化,以及能承受冲击和压力。

佐科似乎决心将迁都打造成他的政治遗产,所以计划很可能在他离任之前启动。由于政府已决定新首都地点,印尼人民目前正在等待新国会的批准。鉴于佐科拥有强大的政治基础,迁都计划很可能获批,可行性问题甚至很可能就此被忽视。

(作者维尔马尔是印度尼西亚万隆理工学院副教授,西瓦格是新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院高级研究员)

原载研究院10月1日电子刊物ISEAS Perspective

吴汉钧节译



图文:联合早报



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